Gemeenten hebben de afgelopen decennia steeds meer uitvoeringstaken ondergebracht bij Gemeenschappelijke Regelingen (GR’en). Soms gedwongen door de wet, maar vaak ook vrijwillig, omdat – zeker voor kleinere gemeenten – de betreffende uitvoering zelfstandig blijven doen te kwetsbaar is of betekent dat ingeleverd moet worden op de kwaliteit.

De hoofdlijnen van de governance zijn meestal vastgelegd in overeenkomsten, samen met afspraken over de taken waarvoor de GR aan de lat staat. Bij veel gemeenten gaat een aanzienlijk deel van de begroting naar GR’en, dus is het belangrijk om daar goede afspraken over te maken. ‘So far, so good’, zou je zeggen. Maar een goede samenwerking tussen GR en gemeenten zit niet alleen in papieren afspraken. Sterker nog, veel belangrijker is dat er ambtelijk en bestuurlijk op alle verschillende niveaus afstemming plaatsvindt.

Over de samenwerking in gemeenschappelijke regelingen is al veel geschreven. In hoofdlijnen kunnen we constateren dat:

• gemeenschappelijke regelingen waardevolle instrumenten zijn om gezamenlijk invulling te geven aan gemeentelijke uitvoeringstaken en daarmee de kwaliteit te verhogen en kwetsbaarheid te verminderen;
• de samenwerking is complex, waardoor er weinig echt perspectief is: waar willen we naartoe met de samenwerking?
• er vragen zijn over (het gebrek aan) democratische legitimatie van de bestuurlijke GR-organisatie;
• de daadwerkelijke bereidheid om samen te werken bij zowel bestuurders als ambtenaren ontbreekt;
• de voortdurende last-minute toezending van stukken schuurt met een degelijke ambtelijke advisering aan de ‘eigen’ bestuurder;
• er moeizaam vorm en inhoud gegeven wordt aan de opdrachtgever-/opdrachtnemerrelatie binnen elke gemeentelijke organisatie (al was het alleen al het niet meer binnen de gemeentelijke organisatie aanwezig zijn van voldoende specifieke kennis op een beleidsterrein om een goede opdrachtgever te kunnen zijn);
• gemeenten overvragen als het gaat om het afleggen van verantwoording (de service level agreement als symbool van gestold wantrouwen) en
• zeker aan het begin van de bestuursperiode, waarin veel nieuwe bestuurders aantreden, de betreffende bestuurder geen idee heeft welk standpunt hij of zij dient in te brengen.

Verbetering van het ambtelijke samenspel tussen de gemeenten en de GR kan veel van deze issues tackelen. Ambtenaren zijn immers de inhoudelijke deskundigen op het vakgebied en/of de strategisch adviseurs en kunnen bestuurders adviseren over de gewenste koers. Bovendien is het de rol van ambtenaren (gemeenteambtenaren én GR-ambtenaren) om het proces te faciliteren waarin de juiste informatie en besluitvorming op het juiste moment bij bestuurders en/of gemeenteraden op tafel komen.

Binnen dat samenspel valt ons vaak iets op. Op het niveau van uitvoering en uitvoeringsbeleid is de afstemming tussen gemeenteambtenaren en ambtenaren van de GR altijd wel georganiseerd. Op zich goed, zolang dat gaat over de afbakening en overdrachtsmomenten tussen wat de GR doet en wat de gemeente zelf oppakt. Maar op het moment dat de ambtenaren van de GR een voorstel aan hun GR-bestuur voorleggen, geeft de gemeente-ambtenaar vaak een advies daarover mee aan zijn/haar eigen lid van dat bestuur. En dat is toch een bijzonder fenomeen. De GR is immers een eigen ambtelijke organisatie van de gemeente, dus de ambtenaren van de GR zijn gewoon eigen ambtenaren. Bovendien leg je taken bij een GR neer, omdat de GR dat beter kan doen dan de eigen organisatie. Waarom zou dan een gemeenteambtenaar, die in principe minder kennis van de materie heeft, de bestuurder hierover moeten adviseren? En sluit dat wel aan bij het vertrouwen dat er zou moeten zijn in een gezonde relatie tussen gemeente en GR?

Feitelijk betekent dit dat er wel afstemming en sturing is op het ‘hoe’, waarvan de meeste deskundigheid eigenlijk bij de GR zit. De vraag is of je daarop moet sturen. Tegelijkertijd is er vaak weinig gemeentelijke ambtelijke sturing/advisering op het ‘wat’, terwijl dat nou juist is waar de betrokkenheid en opdrachtgeversrol vanuit de gemeente het belangrijkst is. Maar hoe strategischer (het ‘wat’) de vraagstukken, hoe diffuser het samenspel tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is. Het samenspel op strategisch niveau beperkt zich vaak tot het bespreken van de voorstellen voor het bestuur. Reactief vanuit opdrachtgever dus. Maar zelden zien wij dat opdrachtgever (gemeenten) en opdrachtnemer (GR) na de oprichting van de GR nog met enige regelmaat om tafel gaan om samen de koers te verkennen. En dat is best gek. Onder invloed van maatschappelijke en politieke ontwikkelingen zijn gemeenten bijna voortdurend bezig met het (her)ijken van hun visie, ambitie en koers op vrijwel al hun taakvelden. Waarom zou je dat dan op het taakveld van de GR niet doen of overlaten aan de GR, die toch wat meer op afstand zit van de lokale politiek en hun wensen. Juist in een vroeg stadium samen optrekken en elkaar inspireren zorgt voor een heldere en afgestemde koers in een latere fase.

Het gebrek aan een goed strategisch samenspel en goede invulling van de opdrachtgever-/ opdrachtnemerrol vertaalt zich vaak naar de eerder aangestipte bestuurlijke issues en het gevoel bij college en raad dat er geen grip is op de GR’en. Zij worden immers nauwelijks gefaciliteerd in de sturing op het ‘wat’, terwijl zij juist daarover willen gaan.

Wil je je samenspel met je GR’en verbeteren, ga dan niet nóg meer op het ‘hoe’ of op verant-woording zitten, maar investeer in de strategische capaciteit om het goede gesprek te kunnen voeren over het ‘wat’. Daar hebben niet alleen de gemeenten, maar ook de GR’en baat bij.

Femke van Bennekom en Henk-Jan Donderwinkel